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                  新型城鎮化背景下樂都區城市管理轉型
                  基本路徑的初探
                  來源:    時間:2018年12月29日    

                  曾水清

                   

                  近年來,樂都區城市發展日新月異,特別是在海東撤地建市,樂都撤縣設區以來,作爲海東城市核心區和蘭西城市群建設節點城市,全區按照市委市政府明確提出的“樂都要在青海東部城市群建設中快速崛起,形成青海東部城市群核心”要求,以加快海東市核心區建設和實現蘭西經濟區(城市群)重要節點城市快速崛起爲目標,快節奏推進中心城市建設,在基礎設施、文化教育、城市綠化、城市管理等方面做出了積極探索,城市形象基本具備,城市功能趨于完善。對照現代城市建設和管理要求,還存在城市基礎設施規劃粗放、綠化水平整體不高、城市管理聯動執法尚未形成、市民素質不高、城市垃圾處理能力不足等問題。針對上述問題,近期,樂都區人民政府區長曾水清圍繞樂都城市管理專題,在深入調研的基礎上撰寫了《新型城鎮化背景下樂都區城市管理轉型基本路徑的初探》一文,供各級領導和廣大幹部參閱。

                  一、基本情況

                  (一)區域情況。樂都區區域總面積3050平方公裏,全區轄7鎮12鄉,354個行政村,14個居民委員會,總人口29.82萬人。截止2017年底,建成區面積10.1平方公裏,城鎮人口達12.47萬人;主次幹支路32條,全長30.8公裏。

                  2015年,樂都進行城管綜合執法改革,將原樂都區城市管理局納入政府職能部門,改名爲樂都區城市管理綜合執法局,爲科級執法類事業單位;2017年,正式成立樂都區城市管理委員會。全區共有城市管理人員428人,其中核定編制人員38人,各類臨聘人員390人。截至目前,城區內共有視頻監控探頭28個、路燈1200盞、公廁16座;城區內垃圾箱216個、垃圾屋9個、垃圾鬥92個、垃圾處理場2座,年垃圾清運處理量4.4萬噸,處理率達90%。汙水管網總長37.6公裏、雨水管網總長16.4公裏、檢查井520個;特種車輛49輛,執法車7輛。

                  (二)取得成效。一是推行“網絡化”管理。實行局長、部長、片長三級檢查制,層層抓落實,並做到日檢查、月評比考核及督查通報,進一步推動了城市管理工作有序開展。二是開展“城市清潔”工作。將“萬人清掃”活動與城市日常清潔工作相結合,紮實進行城市主街道、背街小巷等區域保潔清掃工作,保潔面積達117萬平方米,機械化清掃率達85%。三是推進環境綜合整治。以“創建省級衛生城市”“環湖賽”“環保督察”“農展會”爲契機,紮實開展城區市容市貌環境綜合整治,全面整治倚門經營、占道經營、流動攤點、亂停亂放等問題。四是認真落實巡查制度。加大節假日等薄弱時段的巡查力度、密度和頻率,做到“早發現,早制止,早處理”,對新增違法建設“零容忍”。截至目前,共拆除70處違法建築,面積達37654平方米,拆除面積達到存量違法建築的70%以上。

                  二、在推進“大城管”格局工作中存在的一些主要困難和問題

                  近年來,樂都區堅持高起點規劃、高標准建設、高效能管理,城市建設和管理長效機制初步建立,“五化”水平明顯提高,城市面貌日新月異,但與統籌城鄉發展和未來城市建設的要求,與廣大市民日益增長的物質和精神需求相比還有很大差距,工作中還存在著諸多困難和問題:

                  (一)城市公共服務和市政基礎設施建設滯後。一是基礎設施滯後。近年來,樂都城市發展速度越來越快,規模越來越大,但因城市規劃建設和管理等受傳統“小縣城”思想影響,在規劃和建設過程中未充分考慮城市核心區功能,造成廁所、停車場、市場、道路設計等未能跟上現代化城市發展節奏,軟硬件設施滯後,城市道路擁堵,尤其隨著人口和車輛逐漸增多,北門路和民小路十字、西門橋十字、高速路口十字等重點區域缺乏人車分流設施,上下班期間交通狀況堪憂。二是垃圾處理設施不健全。目前,全區全年産生生活垃圾4萬余噸,生活垃圾無害化處理率爲90.4%。雖然生活垃圾無害化處理率較高,但其處理方式主要爲填埋處理,處理方式過于簡單。隨著城市規模不斷擴大,城市人口不斷增多,城市生活垃圾和建築垃圾處理能力不足的問題逐漸顯現,截至目前,全區生活垃圾填埋廠只有高廟、雨潤和城區3座,城區只有1座;建築垃圾處理廠只有1座,且還未正式使用。

                  (二)公安、城管等城市管理部門之間沒有形成聯動執法。一是聯動執法理念不強。城市管理涉及城管、公安、住建、交通、工商、衛生、環保等諸多部門,有的部門之間行政執法職責界定不清,職權交叉重疊,執法力量分散。城市管理齊抓共管的氛圍不夠濃厚,缺乏部門聯動、綜合治理的長效協調機制,未真正形成齊抓共管的局面,使原本緊張的城市管理行政資源難以得到充分利用,嚴重阻礙城市管理走上科學化、精細化、長效化的管理軌道,影響城市管理水平進一步提高。二是司法保障不足。由于城管執法機構不具有采取行政強制措施的權力,在實際執法過程中,常需申請公安、法院強制執行。但目前還未完全建立城管公安聯勤聯動機制,在進行強拆、違章處罰等執法行爲時,缺乏相關法律依據和司法保障,導致城管執法效力大打折扣。

                  (三)城市長效管理機制亟待建立完善。一是“智慧城管”建設步伐緩慢。近年來,通過健全完善自動化辦公、電子政務、電子探頭等現代化信息技術手段和設施,全區城市信息化管理水平逐步提升,但從總體效果來看,還存在數據采集不完整、基礎資料整理“智慧化”程度偏低、發現和處置問題被動等問題。二是暴力執法問題仍存在。由于城管執法隊伍多是臨聘人員,對法律法規的掌握程度不深,同時,現行監督考核機制無法對臨聘人員進行考核,無法發揮監督作用,暴力執法問題還有發生。三是管理制度不完善。有關城市管理方面的法規不健全、操作性不強,城市交通、環境衛生等管理手段落後,門前“三包”落實不到位,占道經營、占道爲市、亂停亂靠、亂堆亂放、亂排亂倒等現象較爲突出,不文明現象隨處可見,嚴重破壞了市容環境和城市形象。突擊整治仍然是城市管理常用手段,雖能取得短期效應,但集中整治後各類違法、違章現象反彈較快。

                  三、存在主要問題的原因剖析

                  (一)現代城市管理理念尚未形成。傳統城市管理模式主要是政府通過行政命令、制度約束等方式進行管理,這種方式主要以行政措施爲主,對法律、經濟、教育等綜合手段的運用不多,往往出現“以罰代管”、粗暴執法等現象。樂都作爲一個年輕的城市,其發展正處于國家提出深化改革的關鍵時期,但從全區城市管理現狀看,受傳統管理思維和模式的束縛,重建輕管現象比較嚴重,對城市管理在社會經濟發展中發揮的重要作用認識不到位,造成現代化城市管理理念缺失、知識儲備不足,服務意識和品牌觀念淡薄,缺乏城市管理工作的積極性和主動性。   

                  (二)市民素質整體不高。由于城鎮化進程不斷加快,南北兩山農民進入城市不斷增多,社會人口動態性不斷增強,市民結構日益複雜,導致市民對城市管理及城市執法的認知度和支持度較弱,參與城市管理的積極性不高。同時,受傳統思想影響,社會公衆的“公民意識”薄弱,“臣民意識”濃厚,沒有將自己真正擺在城市主人翁的地位,不善于運用法律意識維護自身合法權利。

                  (三)城市管理制度還有些缺陷。目前我區城市規劃、城市建設及城市管理仍處在摸索階段,相關制度內容單一、不完善,很多制度是延續原有制度制定的,很多新問題在政策中找不到解答。同時,公民參與在制度規定中找不到途徑,城市居民的合理訴求和建議渠道不暢,無法發揮建言獻策的主人翁作用。績效評估體制存在缺陷,傳統的考核指標比較單一,忽視了人與社會和經濟、自然的關系,導致評估不准確。

                  四、加快海東市核心區建設,推動城市管理轉型升級的工作建議

                  十九大報告中指出,要“加強社會治理制度建設,完善黨委領導、政府負責、社會協同、公衆參與、法治保障的社會治理體系,提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設,正確處理人民內部矛盾,打造共建共治共享的社會治理格局”。城市管理工作作爲十九大期間的重點改革和推進內容,需要以超常規的措施推進。

                  (一)樹立以人爲本理念,打造人文和諧城市。把人本思想、人文關懷貫穿于城市管理的全過程,把提高市民生活、工作環境質量作爲根本出發點和落腳點,努力實現城市管理由單一管治向管理與服務並重轉變,讓城市管理成果惠及全體市民。探索建立政府主導、社會組織和公衆共同參與的城市管理機制,引導市民群衆共建共享城市優美環境。一是提高市民參與度。正確處理人與自然的關系,建設資源節約型、環境友好型城市,妥善處理好農田、水資源、自然資源、曆史資源和文化資源的關系,避免城市規劃中領導爲主和“長官意志”傾向,切實樹立“民生標准”,大力倡導爲民規劃,從設計、審批到工程實施各環節、各層面充分體現民意。二是轉變管理理念。在城市管理過程中,將經營企業的理念移植入城市管理中,將傳統的事必躬親的管理轉變爲場外管理和監督,有效提升城市管理水平,實現從管理城市向經營城市轉變,從單純執法向服務規範轉變,從服務保障向惠及民生轉變,從基礎建設向生態宜居轉變,從滿足需求向提升品位轉變。三是注重服務意識培養。注重執法隊伍服務意識培養,強調城市執法以解決市民實際需求爲根本出發點,協調統籌處理好城市管理與市民生活、生産等問題。

                  (二)完善市政基礎設施,打造幸福宜居城市以打造山水、田園、綠色、宜居城市爲目標,快節奏推進城市基礎設施及配套設施建設,實現在蘭西城市群節點城市快速崛起。一是加快城市基礎設施建設步伐。依據海東市城市總體規劃,進一步編制完善樂都區城市規劃,把市政配套設施建設與城市建設整體系統同步規劃建設,積極爭取專項資金,逐步加大投資比例,規劃建設適應未來城市發展的城市道路、地下管網等重點區域人行過街天橋、交通標志、公共停車位、各類市場、公共衛生間等配套設施,通過健全城市基礎設施,讓市民有更多的歸屬感。通過市政基礎設施的科學規劃和建設,改善城市公共服務水平,全方位提升城市的服務屬性。二是加速綠色城市建設。加速推進朝陽山山體森林公園、大地灣國家級濕地公園、上北山國家級森林公園、藥草台省級森林公園、央宗省級森林公園“五大公園”建設進程,持續開展春秋季植樹造林活動,實現城市綠化大提升。持續實施南北山綠化、湟水河道生態治理、北幹二期工程,對交通主幹線可視範圍、城市主要節點、溝岔口、住宅小區等進行綠化提檔升級,打造靓麗綠色景觀帶。三是提高城市垃圾處理能力。完善城市生活垃圾和建築垃圾分類處理制度,界定相關部門在分類投放、收集、運輸、處理以及資源利用環節的管理職責,制定垃圾分類標准,落實源頭、中間過程、末端全過程分類處理,徹底扭轉垃圾分類處理存在的“前期分類不到位,後期處理大鍋燴”的問題。根據城區內建築垃圾産生量,合理規劃和建設城市生活垃圾和建築垃圾處理場,增強全區垃圾處理能力,並及時做好垃圾處理場周邊生態綠化工作,實現城市的可持續發展。

                  (三)提高城市居民整體素質,打造文明友好城市。采取多種形式,進一步引導和教育群衆樹立城市主人翁意識,倡導人人參與城市管理全過程的理念,迅速形成“我爲人人,人人爲我”的奉獻精神,塑造和諧、文明、熱情的新樂都。一是創新宣傳方式。在傳統橫幅、標語、傳單等宣傳方式的基礎上,進一步創新方式,充分利用電視、網絡、現場宣講等全新和群衆樂于接受的方式加深市民對城市管理工作的了解和認識。借助“七五”普法等活動,進一步提升市民懂法、守法意識,提升市民素質。加強環境衛生整治效果的宣傳,讓廣大市民樹立關心城市環境、參與城市管理的意識。充分調動各個方面的積極性,努力營造全社會共同參與城市管理的良好氛圍。二是健全管理機制。堅持以人民爲中心的理念,結合“三創”(園林城市、文明城市、衛生城市)工作,建立橫向到邊,縱向到底,全覆蓋的城管網絡,實現城市社區、農村社區管理專業化,著力構建“大城管”格局,樹立“爲城市管理人民”到“爲人民管理城市”再到“讓人民管理城市”的城市管理理念,變被動管理爲主動服務,變末端執法爲源頭治理,通過“一強化三轉變”措施,全力提升城市管理水平,推進各項工作進階上位,使市民享受到城市發展成果。三是推進和諧共處。把創造優良人居環境作爲城市工作的中心目標,強化尊重自然、綠色低碳理念,引導培育綠色生活方式,努力把城市建設成爲人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

                  (四)健全城市管理長效機制,打造可持續發展城市。快節奏推進城管體制改革,建立健全涵蓋城市規劃、建設、管理、執法等爲一體的城市管理長效機制,實現城市的可持續發展。一是完善城市信息化管理機制整合優化全區公共視頻監控資源,建設政務部門視頻資源互聯共享平台,爲公安、城管、教育、衛生、環保、福德神彩票走势图、供電、水利、燃氣等部門提供視頻資源信息共享服務。充分運用現有的各條線管理部門監控數據共享平台等資源及其他公共資源,深化全球衛星定位系統、地理信息系統、無線射頻識別等先進技術應用,結合氣象、路況、車輛、人流量、位置、線路等信息資源的開發利用,形成立體、互動的公共交通管理體系,實現道路交通精細化管理。全面構建融合統一門戶、綜合治理、人口管理、治安防範等于一體的社會管理綜合信息平台,實現社會綜合管理智慧化。二是加快推動政府購買公共服務模式。按照市場經濟規律,開放汙水處理、城市綠化、環衛保潔、市容市貌等市政基礎設施管理與維護市場,支持和鼓勵民間資本和有資質、有經驗、有能力的專業企業進入城市管理管護作業市場,營造公平、公正、有序的競爭環境,建立起政府主導,標准一元化、投資多元化、運作市場化、經營企業化、服務規範化的新格局和市政、環衛、綠化“三位一體”的養護作業模式。綜合運用城市政治資源、經濟資源和社會資源爲城市管理服務,充分發揮市場和政府管理的綜合作用,變“用錢養人”爲“用錢辦事”,提高城市管理質量和效率,進一步降低城市管理的運行成本。三是實現城市基礎設施建設規範化。對占道經營、亂擺亂建、亂停亂貼等涉及市民生活的基礎設施管理,實施綜合執法,集中管理;對橋梁、道路、廣場、公園等大型載體性基礎設施,通過招標,選擇一些科技含量高的企業實行專業化管理。同時,將一批公用設施養護和管理權向社會招標,實行專業化管理,市場化經營,提高管理效率,規範城市基礎設施建設,降低管理成本,減輕財政負擔。

                  (五)強化城市管理聯動機制,打造法治有序城市。完善城市管理職能部門職責劃分,明晰職責邊界,建立重大突發事件部門聯動機制,建設一支能夠迅速響應、果斷處置的現代化城市管理隊伍,打造法治有序城市。一是構建以人爲本的現代城市發展管理執法、監管法律體系。進一步增強城市管理法制化建設水平。健全城市管理規章制度。在嚴格執行國家法律的基礎上,依托現有城市管理法律法規,根據樂都區實際情況,進一步健全完善有針對性地規定標准,加大城管執法的精確性,減少執法人員的自由裁量,充分體現規章制度的公平性和公正性。進一步加強城市管理執法工作,認真貫徹落實行政執法責任制,建立健全市區城管職能部門行政執法情況監督檢查制度,加大規範行政許可、審查、決定、變更程序行爲和處罰立案、調查、結案流程監督的力度。二是加強城管執法隊伍建設。堅持高起點選拔配齊執法隊伍,高標准做好執法培訓,全方位完善制度,不斷提高執法人員整體素質,提高依法管理能力。切實做好執法行爲公開工作,堅持文明執法、規範執法,主動接受社會監督,樹立城管執法隊伍的良好形象,夯實城管執法群衆基礎。健全城管、公安等臨聘人員及環衛工人等低收入群體工資福利保障機制,建立正常的工資增長機制,確保城市管理隊伍人員的穩定性。三是著力構建“大城管”格局。依托海東市“智慧城市”建設,積極推進“數字城管”平台建設,構建“大城管”格局。整合現有城市網絡資源、設備資源、線路資源,積極應用視頻監控系統、通訊指揮和移動執法系統,建立精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的數字化城市管理信息平台,使城市管理、監督、服務一體化,不斷提高城市管理效率、質量和水平。


                   
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